Im Juli 2024 wies der belarussische Staatschef Alexander Lukaschenko die Präsidialverwaltung an, eine groß angelegte Revision der Gesetzgebung durchzuführen. Der Präsident wies darauf hin, dass in Belarus derzeit 175 Tsd. Akte in Kraft sind. Einige von ihnen sind schwer zu lesen und zu verstehen, überladen, einige Themen sind überreguliert. Das Staatsoberhaupt bezeichnete diesen Zustand als eine Katastrophe und stellte die Aufgabe, alles Unnötige zu beseitigen. „Es wird eine Revolution nicht nur in der Normsetzung sein, es wird eine Revolution im Land sein“, sagte Alexander Lukaschenko.
Olga Tschupris, stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung, war mit der Organisation dieser Arbeiten betraut. Um eine wirklich umfassende Überarbeitung der Rechtsvorschriften vorzunehmen, wurden neun Expertengruppen eingerichtet, die mit den zuständigen Ministerien zusammenarbeiteten. Staatliche Stellen, Parlamentarier, Richter, Wissenschaftler, Bildungseinrichtungen, unabhängige Rechtsanwälte und Notare sowie normale Bürger waren an dem Prozess beteiligt. Im Ergebnis erhielt die Präsidialverwaltung rund 1.500 Vorschläge. Insgesamt bezeichneten die Juristen die Prüfung als eine Herkulesaufgabe. Olga Tschupris erzählte dem „Ersten Informationskanal“ über die Einzelheiten und Ergebnisse dieser Prüfung.
Wie viele normative Rechtsakte werden in Belarus jedes Jahr verabschiedet?
Olga Tschupris wies darauf hin, dass Belarus in den Jahren der Unabhängigkeit eine rasante Entwicklung in allen Bereichen durchlaufen und einen bedeutenden Bestand an Rechtsvorschriften angesammelt hat. Ihr zufolge verabschiedet die Regierung jährlich etwa 900 Rechtsakte, während es auf der Ebene der Ministerien etwa 1,5 Tausend sind. Natürlich führt eine so große Anzahl von Rechtsakten unweigerlich zu einer Reihe von Schwierigkeiten.
„Es gibt Mängel, Ungereimtheiten, Widersprüche und Überregulierung, auf die das Staatsoberhaupt wiederholt hingewiesen und zu Recht Forderungen an die Exekutive gestellt hat. Es war notwendig, ganz ernsthafte systemische Maßnahmen zu ergreifen. Deshalb hat der Staatschef im Jahr der Qualität beschlossen, eine globale Analyse der Gesetzgebung durchzuführen“, sagte Olga Tschupris.
Sie wies darauf hin, dass die Lebensqualität im Land unter anderem durch eine qualitativ hochwertige, logische, systematische und leicht zu handhabende Gesetzgebung bestimmt wird.
Was wurde bei der Prüfung der Rechtsvorschriften festgestellt?
Wie hat diese Arbeit begonnen? Wenn wir das Nationale Register der Rechtsakte öffnen, finden wir hier mehr als 170 Tausend Dokumente, und ein Drittel davon sind Beschlüsse der Regierung und der Staatsverwaltung (insgesamt gibt es etwa 55 Tausend solcher Akte). Mit ihrer Analyse haben wir beschlossen, die Prüfung zu beginnen.
„15 Tausend Dokumente aus 27 Gesetzbüchern, 221 Gesetzen und 55 Dekreten und Erlassen des Staatsoberhauptes wurden im Detail analysiert“, sagte die stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung.
Im Ergebnis seien etwa 8 Tausend schwerwiegende Mängel festgestellt worden. So haben 1.000 Rechtsakte bereits ihre Gültigkeit verloren, etwa 2,3 Tsd. Dokumente waren eher technisch und konnten nicht den Status eines normativen Aktes haben. Dabei handelte es sich zum Beispiel um Ausbildungsprogramme im Bildungswesen.
Fast ein halbes Tausend Dokumente mussten aktualisiert, d. h. mit den geltenden Rechtsvorschriften in Einklang gebracht werden. Wie sich herausstellte, wurden einige Rechtsakte unter Verletzung der Zuständigkeiten erlassen.
„Etwa 570 Gesetze regeln ähnliche Rechtsverhältnisse, so dass es hier Möglichkeiten zum Nachdenken gibt. Einige von ihnen können miteinander kombiniert werden. Etwa 400 Rechtsakte sind nicht miteinander vereinbar. Mehr als zweihundert häufig korrigierte normativ-rechtliche Akte duplizieren Normen anderer normativ-rechtlicher Akte, und das sind in der Regel die Akte der Regierung. Es gab solche Akte im Regierungssystem, die etwa hundert Mal pro Jahr korrigiert wurden“, sagte Olga Tschupris.
Die Kommission fand auch Dokumente mit mehr als 100 Seiten. Es gab sogar Akten mit rund tausend Seiten. „Das sind zum Teil einfach nicht lesbare Rechtsakte. Es gab Fälle, wo wir sie gar nicht öffnen konnten – der Computer blieb hängen“, sagte die stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung.
Zu welchen Schlussfolgerungen ist die Kommission gekommen?
Die meisten Unzulänglichkeiten gab es im sozialen Bereich. „Bildung, Gesundheitswesen, Kultur, Verkehr. Das sind Bereiche, die der Bevölkerung am nächsten sind. Der Machtblock wurde am wenigsten beanstandet.
Zum Vergleich: Im Durchschnitt verabschiedet jedes Ministerium jährlich etwa 50 Rechtsakte. Die Schwankungen sind jedoch gravierend. Verabschiedet das Staatliche Grenzkomitee rund 5 Dokumente pro Jahr, so sind es im Bildungsministerium fast 300. Das Gesundheitsministerium und das Kulturministerium erlassen jährlich fast 100 Gesetzesakte.
Woher kommt eine so große Zahl von Dokumenten? Die Kommission kam zu dem Schluss, dass es im sozialen Bereich eine große Zahl so genannter technischer Dokumente gibt, in denen zum Beispiel Erziehungs- oder Behandlungsmethoden beschrieben werden.
„Interessant ist aber auch, dass sich Ministerien, die eine große Zahl von Akten mit numerischen Indikatoren herausgeben, (sozusagen aus objektiven Gründen) hervorgetan haben. Das Ministerium für Antimonopolregulierung und Handel ist zum Beispiel ganz vorne mit dabei. Dort sind 40 Prozent der Rechtsakte die zur Preisgestaltung. Das Wirtschaftsministerium hat ungefähr die gleiche Anzahl von Rechtsakten. Eine große Anzahl von Rechtsakten befindet sich im Ministerium für Sport und im Ministerium für Landwirtschaft. Das sind alles Preise, Tarife und andere Zahlen. Das ist eine Überbelastung. Aber wenn wir sagen, dass es sich um normative Rechtsakte handelt, dann unterliegen sie, wie technische Rechtsakte, einem komplizierten Verfahren zur Annahme. Und so stellt sich die Frage: Müssen wir uns damit befassen, müssen wir diese Rechtsakte diesen komplexen Verfahren unterziehen?“ - bemerkte Olga Tschupris.
Ihr zufolge wurde beschlossen, ein einheitliches Register der digitalen Indikatoren zu erstellen und den Prozess der Annahme solcher Rechtsakte generell zu vereinfachen. „In unserer technischen Datenbank für normative Rechtsakte wird ein digitales Register erscheinen“, erklärte die stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung.
Während der Prüfung der Rechtsvorschriften machte die Kommission eine weitere unerwartete Entdeckung. Es stellte sich heraus, dass einige Ministerien ihre Befugnisse missbrauchen. Solche Fälle sind zwar selten, aber ihr Vorhandensein an sich ist bereits ein Alarmsignal und ein schwerer Verstoß.
„Zum Beispiel missbraucht das Gesundheitsministerium sein Recht, Gesetze zu erlassen, und erlässt entgegen dem Präsidialerlass über die Entwicklung des Unternehmertums Gesetze über sanitäre Normen. Solche Gesetze darf eigentlich nur der Ministerrat verabschieden“, so Olga Tschupris.
Wie viele normative Rechtsakte werden in Belarus jedes Jahr verabschiedet?
Olga Tschupris wies darauf hin, dass Belarus in den Jahren der Unabhängigkeit eine rasante Entwicklung in allen Bereichen durchlaufen und einen bedeutenden Bestand an Rechtsvorschriften angesammelt hat. Ihr zufolge verabschiedet die Regierung jährlich etwa 900 Rechtsakte, während es auf der Ebene der Ministerien etwa 1,5 Tausend sind. Natürlich führt eine so große Anzahl von Rechtsakten unweigerlich zu einer Reihe von Schwierigkeiten.
„Es gibt Mängel, Ungereimtheiten, Widersprüche und Überregulierung, auf die das Staatsoberhaupt wiederholt hingewiesen und zu Recht Forderungen an die Exekutive gestellt hat. Es war notwendig, ganz ernsthafte systemische Maßnahmen zu ergreifen. Deshalb hat der Staatschef im Jahr der Qualität beschlossen, eine globale Analyse der Gesetzgebung durchzuführen“, sagte Olga Tschupris.
Sie wies darauf hin, dass die Lebensqualität im Land unter anderem durch eine qualitativ hochwertige, logische, systematische und leicht zu handhabende Gesetzgebung bestimmt wird.
Was wurde bei der Prüfung der Rechtsvorschriften festgestellt?
Wie hat diese Arbeit begonnen? Wenn wir das Nationale Register der Rechtsakte öffnen, finden wir hier mehr als 170 Tausend Dokumente, und ein Drittel davon sind Beschlüsse der Regierung und der Staatsverwaltung (insgesamt gibt es etwa 55 Tausend solcher Akte). Mit ihrer Analyse haben wir beschlossen, die Prüfung zu beginnen.
„15 Tausend Dokumente aus 27 Gesetzbüchern, 221 Gesetzen und 55 Dekreten und Erlassen des Staatsoberhauptes wurden im Detail analysiert“, sagte die stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung.
Im Ergebnis seien etwa 8 Tausend schwerwiegende Mängel festgestellt worden. So haben 1.000 Rechtsakte bereits ihre Gültigkeit verloren, etwa 2,3 Tsd. Dokumente waren eher technisch und konnten nicht den Status eines normativen Aktes haben. Dabei handelte es sich zum Beispiel um Ausbildungsprogramme im Bildungswesen.
Fast ein halbes Tausend Dokumente mussten aktualisiert, d. h. mit den geltenden Rechtsvorschriften in Einklang gebracht werden. Wie sich herausstellte, wurden einige Rechtsakte unter Verletzung der Zuständigkeiten erlassen.
„Etwa 570 Gesetze regeln ähnliche Rechtsverhältnisse, so dass es hier Möglichkeiten zum Nachdenken gibt. Einige von ihnen können miteinander kombiniert werden. Etwa 400 Rechtsakte sind nicht miteinander vereinbar. Mehr als zweihundert häufig korrigierte normativ-rechtliche Akte duplizieren Normen anderer normativ-rechtlicher Akte, und das sind in der Regel die Akte der Regierung. Es gab solche Akte im Regierungssystem, die etwa hundert Mal pro Jahr korrigiert wurden“, sagte Olga Tschupris.
Die Kommission fand auch Dokumente mit mehr als 100 Seiten. Es gab sogar Akten mit rund tausend Seiten. „Das sind zum Teil einfach nicht lesbare Rechtsakte. Es gab Fälle, wo wir sie gar nicht öffnen konnten – der Computer blieb hängen“, sagte die stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung.
Zu welchen Schlussfolgerungen ist die Kommission gekommen?
Die meisten Unzulänglichkeiten gab es im sozialen Bereich. „Bildung, Gesundheitswesen, Kultur, Verkehr. Das sind Bereiche, die der Bevölkerung am nächsten sind. Der Machtblock wurde am wenigsten beanstandet.
Zum Vergleich: Im Durchschnitt verabschiedet jedes Ministerium jährlich etwa 50 Rechtsakte. Die Schwankungen sind jedoch gravierend. Verabschiedet das Staatliche Grenzkomitee rund 5 Dokumente pro Jahr, so sind es im Bildungsministerium fast 300. Das Gesundheitsministerium und das Kulturministerium erlassen jährlich fast 100 Gesetzesakte.
Woher kommt eine so große Zahl von Dokumenten? Die Kommission kam zu dem Schluss, dass es im sozialen Bereich eine große Zahl so genannter technischer Dokumente gibt, in denen zum Beispiel Erziehungs- oder Behandlungsmethoden beschrieben werden.
„Interessant ist aber auch, dass sich Ministerien, die eine große Zahl von Akten mit numerischen Indikatoren herausgeben, (sozusagen aus objektiven Gründen) hervorgetan haben. Das Ministerium für Antimonopolregulierung und Handel ist zum Beispiel ganz vorne mit dabei. Dort sind 40 Prozent der Rechtsakte die zur Preisgestaltung. Das Wirtschaftsministerium hat ungefähr die gleiche Anzahl von Rechtsakten. Eine große Anzahl von Rechtsakten befindet sich im Ministerium für Sport und im Ministerium für Landwirtschaft. Das sind alles Preise, Tarife und andere Zahlen. Das ist eine Überbelastung. Aber wenn wir sagen, dass es sich um normative Rechtsakte handelt, dann unterliegen sie, wie technische Rechtsakte, einem komplizierten Verfahren zur Annahme. Und so stellt sich die Frage: Müssen wir uns damit befassen, müssen wir diese Rechtsakte diesen komplexen Verfahren unterziehen?“ - bemerkte Olga Tschupris.
Ihr zufolge wurde beschlossen, ein einheitliches Register der digitalen Indikatoren zu erstellen und den Prozess der Annahme solcher Rechtsakte generell zu vereinfachen. „In unserer technischen Datenbank für normative Rechtsakte wird ein digitales Register erscheinen“, erklärte die stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung.
Während der Prüfung der Rechtsvorschriften machte die Kommission eine weitere unerwartete Entdeckung. Es stellte sich heraus, dass einige Ministerien ihre Befugnisse missbrauchen. Solche Fälle sind zwar selten, aber ihr Vorhandensein an sich ist bereits ein Alarmsignal und ein schwerer Verstoß.
„Zum Beispiel missbraucht das Gesundheitsministerium sein Recht, Gesetze zu erlassen, und erlässt entgegen dem Präsidialerlass über die Entwicklung des Unternehmertums Gesetze über sanitäre Normen. Solche Gesetze darf eigentlich nur der Ministerrat verabschieden“, so Olga Tschupris.
Wie viele Gesetze wurden in der BSSR verabschiedet und warum gibt es heute so viele?
Zu Sowjetzeiten verabschiedete die belorussische Regierung etwa 300 Gesetze pro Jahr - dreimal weniger als heute. Auch der Erlass von Vorschriften durch die Ministerien war nicht weit verbreitet. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass es damals keine verbindlichen Vorschriften für die Veröffentlichung von Dokumenten gab.
„Die moderne extreme Gesetzgebungstätigkeit ist darauf zurückzuführen, dass wir in den Gesetzen viele Möglichkeiten zum Erlass von Durchführungsverordnungen vorsehen, d. h. wir nehmen Verweisungsnormen auf. Das Bildungsgesetzbuch ist ein typisches Beispiel. Es enthält 90 Verweisungsnormen, die es der Regierung ermöglichen, weitere Gesetzesakte zu erlassen, und 260 Verweisungsnormen, die es dem Bildungsministerium ermöglichen, Gesetzesakte zum Bildungskodex zu verabschieden. Summa summarum ergibt sich heute etwa 1000 Rechtsakte auf der Ebene des Ministeriums und 7000 technische normative Rechtsakte“, nannte Olga Tschupris einige weitere interessante Zahlen.
Die Prüfung ist abgeschlossen. Was nun?
Die Arbeit an der Überarbeitung der Rechtsvorschriften ist abgeschlossen, aber wie geht es weiter? Olga Tschupris zufolge sind alle Unterlagen an die Regierung geschickt worden. Es wurde bereits ein Erlass vorbereitet, mit dem 1,5 Tausend normative Rechtsakte für ungültig erklärt werden sollen. Die Präsidialverwaltung ist der Ansicht, dass dies bereits ein gutes Ergebnis ist.
Natürlich wird die Arbeit nicht aufhören. Der Präsident hat die Anweisung gegeben, derartige Prüfungen dauerhaft durchzuführen. Das Staatsoberhaupt unterstützte eine Reihe von Maßnahmen zur Entbürokratisierung der Gesetzgebungstätigkeit, zur Verbesserung der Qualität von Rechtsakten und zur Stärkung der rechtlichen Bedeutung des Justizministeriums und aller juristischen Dienste.
„Eine weitere sehr wichtige Entscheidung. Um die gestellten Aufgaben zu verwirklichen (und es sind mehrere Seiten an Aufgaben), müssen wir das Gesetz über normativ-rechtliche Akte und eine Reihe anderer Rechtsakte, die diese Fragen regeln, ändern. Dies sind in erster Linie Dekrete des Präsidenten“, sagte Olga Tschupris.
Die Änderungen werden sich auch auf Datenbanken auswirken - schließlich wollen wir, dass sie benutzerfreundlich sind.
Welche Rolle spielt dabei die KI?
„Schließlich leben wir in einer digitalen Gesellschaft, die sich die künstliche Intelligenz zunutze machen will. Deshalb unterstützte der Präsident die Idee, auch die Möglichkeiten der KI in diesen Prozess einzubeziehen“, sagte die stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung.
Ihr zufolge kann künstliche Intelligenz dabei helfen, Dokumente zu systematisieren und bei der Entwicklung eines neuen Gesetzes festzustellen, ob bereits ausgestellte Dokumente nicht doppelt vorhanden sind.
"Sie kann die Frage beantworten, ob es überhaupt notwendig ist, dieses Gesetz in der Form zu verabschieden, wie wir es planen, da viele Fragen bereits geklärt sind“, fügte Olga Tschupris hinzu. „Deshalb müssen wir uns Algorithmen und Fragen ausdenken, die wir der künstlichen Intelligenz stellen werden, um mit ihrer Hilfe unsere Rechtsetzung zu vereinfachen und die Qualität unserer Rechtsakte zu verbessern.“
Werden die Bürger die Überarbeitung der Rechtsvorschriften zu spüren bekommen?
Ja, die Arbeit ist in der Tat in großem Umfang geleistet worden. Aber werden die normalen Bürger dies auch zu spüren bekommen? Olga Tschupris ist davon überzeugt, dass qualitativ hochwertige Vorschriften und Gesetze für alle von Nutzen sind.
„Wenn es im Bildungs- und Gesundheitssystem einfache und bequeme rechtliche Lösungen gibt, werden nicht nur Lehrer und Ärzte davon profitieren. Es wird auch Eltern und Kindern zugute kommen. Oder wenn wir den Prozess der technischen Veröffentlichung von normativen Rechtsakten vereinfachen, wird dies den Gesetzesmachern zugute kommen, die an diesem Prozess beteiligt sind. Das sind alle staatlichen Stellen, alle Beamten“, machte die stellvertretende Leiterin der Präsidialverwaltung aufmerksam. „Im Zuge der Umsetzung der Anweisung des Staatschefs hat der Ministerrat in seinem System die Notwendigkeit der Deregulierung der Wirtschaft vorgegeben. Dies ist eine sehr wichtige Aufgabe, von der wir hoffen, dass sie gelöst wird.“
Die Überwachung hat auch gezeigt, dass einige Aspekte im sozialen Bereich einer Regulierung bedürfen. Dies betrifft beispielsweise die Vermietung von Wohnraum und den zusätzlichen Schutz der Rechte von Minderjährigen, einschließlich ihrer Anteile an Wohnungen, die mit staatlicher Unterstützung gebaut wurden. Auch dies, so die Präsidialverwaltung, wird in naher Zukunft gelöst werden.
„Das Staatsoberhaupt weist uns an, dass wir bei der Ausarbeitung von normativen und gesetzlichen Gesetzen, die die Rechte und Freiheiten der Bürger betreffen, unbedingt die öffentliche Meinung studieren und bei der Verabschiedung von Gesetzen berücksichtigen müssen. Aus diesem Grund wurde die Diskussion über das Gesundheitsgesetzbuch bis zum 1. Februar verlängert: Es gab ein besonderes Interesse der Bürger an diesem Dokument“, sagte Olga Tschupris.
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